นโยบายและการจัดการป่าไม้

กฎหมายและนโยบายด้านป่าไม้

• รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560              
• พระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484
• พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.​ 2504 (ฉบับแก้ไข 2562)   
• พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507
• นโยบายการป่าไม้แห่งชาติ พ.ศ. 2528 (ปัจจุบันอยู่ระหว่างการแก้ไข 2563)                 
• มติครม. เรื่องการปิดป่าสัมปทาน (17 มกราคม พ.ศ. ​2532)¹
• พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2535 (​ฉบับแก้ไข 2562)
• พระราชบัญญัติสวนป่า พ.ศ. 2535 และฉบับแก้ไข ​
• พระราชบัญญัติเลื่อยโซ่ยนต์ พ.ศ. 2545
• ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มี​โฉนดชุมชน พ.ศ. 2553  
• แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. 2560-2564
• พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562

ประเทศไทยบังคับใช้นโยบายและกฎหมายด้านการจัดการป่าไม้อย่างเป็นระบบและยั่งยืนมานานกว่าสามทศวรรษ ถึงแม้จะพบความท้าทายอย่างมากทั้งในเชิงปฏิบัติ การมีส่วนร่วมและสิทธิของชุมชน² หลักธรรมาภิบาลจึงถือได้ว่าเป็นปัจจัยบวกที่ส่งเสริมต่อความสมบูรณ์ของป่าไม้ไทย³

นิยามของป่าไม้

โดยทั่วไป “ป่า” หมายถึง ขอบเขตพื้นที่ป่าที่มิได้มีกรรมสิทธิ์ของบุคคลตามกฎหมายที่ดินและไม่เกี่ยวข้องกับป่าปกคลุม ส่วนคำว่า “ป่าสงวน” มีความหมาย​เฉพาะเจาะจงที่เน้นการดูแลจากภาครัฐ แต่ก็ไม่จำเป็นต้องเป็นป่าปกคลุม ซึ่งภายใต้พระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 และพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 “ป่า” หมายถึงที่ดินสาธารณะทั้งหมดไม่ว่าจะเป็นป่าหรือไม่ก็ตาม⁴ โดย “ป่าสงวน” “อุทยานแห่งชาติ” และ “เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า” เป็นหมวดหมู่หลักของที่ดินสาธารณะที่ได้กำหนดไว้อย่างเป็นทางการ (แต่ก็พบบางกรณีที่มีความทับซ้อนกัน)⁵ แต่ละหมวดหมู่อาจจะ​รวมถึงป่าไม้ธรรมชาติ ​และจะมีระดับการดูแลที่แตกต่างกันไป รวมถึงพืชและสัตว์บางสายพันธุ์ยังได้รับการคุ้มครองเป็นพิเศษด้วย ในขณะเดียวกัน ภาครัฐมีแผนงานเพิ่มพื้นที่ป่าปกคลุมให้ได้ตามเป้าหมายมากกว่าร้อยละ 40 ของพื้นที่ทั้งประเทศ⁶

บางคนเรียกที่ดินสาธารณะเป็น “ป่าตามกฎหมาย” ตามพระราชบัญญัติที่ออกประกาศใช้ในปี 2484 และ 2507⁷จากพื้นที่ทั้งหมดของประเทศทั้งสิ้น 41 ล้านเฮกตาร์ (หรือประมาณ 256.25 ล้านไร่)  เป็นป่าอนุรักษ์หรือเขตสงวนจำนวน 23 ล้านเฮกตาร์ (หรือ 143.75 ล้านไร่) โดยปกติจะมีข้อกำหนดเรื่องกิจกรรมที่ได้รับอนุญาตในพื้นที่ป่าสงวนที่ระบุไว้ (อ่านเพิ่มเติม “กิจกรรมที่ได้รับอนุญาต” ด้านล่าง)

นโยบายการป่าไม้แห่งชาติ พ.ศ. 2528 ได้ระบุหมวดหมู่ย่อยเพิ่มเติมของที่ดินภายใต้ป่าสงวน​ คือ เขตอนุรักษ์ (Conservation – C) ที่ไม่อนุญาตให้มีการตั้งถิ่นฐานหรือทำกิจกรรมใด ๆ; เขตเศรษฐกิจ (Economic – E) เขตที่อนุญาตให้ทำกิจกรรมเชิงเศรษฐกิจบางอย่าง เช่น การทำป่าปลูก และ/หรือการเก็บเกี่ยวไม้; และเขตเกษตรกรรม (Agriculture – A) ที่เน้นวัตถุประสงค์หลัก คือเพื่อการเกษตร กรมป่าไม้ได้ใช้เกณฑ์นี้ตัดสินการตั้งถิ่นฐานของชุมชนก่อนหรือหลังการจัดตั้งเขตป่าอนุรักษ์ โดยไม่ต้องจำเป็นต้องมีกรรมสิทธิ์ครอบครองอย่างถูกต้องสมบูรณ์⁸

กราฟิกแสดงการจำแนกพื้นที่ป่าในประเทศไทยด้านล่างนี้นำมาออกแบบให้เข้าใจง่ายยิ่งขึ้น​⁹

ที่ดินสาธารณะสองประเภทที่มีมาตรการปกป้องอย่างเป็นระบบ คือ อุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ในปี 2562 พบว่ามีรายงานพื้นที่ทั้งสิ้น 6.7 ล้านเฮกตาร์ (ประมาณ 41.9 ล้านไร่) ในเขตที่กำหนดเป็นอุทยานแห่งชาติจำนวน 100 แห่ง และมีพื้นที่อีกประมาณ 1 ล้านเฮกตาร์ (หรือ 6.25 ล้านไร่) ในเขตที่มีการนำเสนอให้เป็นอุทยานแห่งชาติ นอกจากนี้ มีพื้นที่ประมาณ 3.6 ล้านเฮกตาร์ (หรือ 22.5 ล้านไร่) ในเขตที่กำหนดเป็นเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า 56 แห่งและ 13,400 เฮกตาร์ (หรือ 83,750 ไร่) ในเขตที่มีการนำเสนอให้เป็นเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าใหม่ 2 แห่ง¹⁰ การแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติและ พ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่าทั้งสองฉบับเพิ่งได้ผ่านการพิจารณาอนุมัติในช่วงกลางปี 2562 ที่ผ่านมา และจะมีผลบังคับใช้ในเดือนพฤศจิกายนในปีเดียวกัน สิ่งสำคัญ คือ สวนป่าและสวนพฤกษศาสตร์จะได้รับความคุ้มครองเช่นเดียวกับอุทยานแห่งชาติ และได้เพิ่มบทลงโทษอาชญากรรมที่เกี่ยวกับสัตว์ป่าต่าง ๆ¹¹

พระราชบัญญัติสวนป่า พ.ศ. 2535 ว่าด้วยการปลูกป่าเชิงพาณิชย์สามารถดำเนินการได้ในพื้นที่ป่าเสื่อมโทรมภายใต้การกำกับขององค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ หรือในที่ดินส่วนบุคคลที่มีใบอนุญาตที่ถูกต้อง¹² ป่าสงวนในปัจจุบันจึงนับรวมทั้งป่าธรรมชาติและสวนป่า¹³

ผู้รับผิดชอบจัดการป่าไม้หลักคือใคร?

ปัจจุบัน มีสองกรมหลักภายใต้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมแบ่งหน้าที่รับผิดชอบการจัดการป่าไม้ คือ กรมป่าไม้ (Royal Forest Department – RFD) ดูแลป่าสงวนและกำกับสวนป่าเชิงพาณิชย์ของภาคเอกชน และกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช (Department of National Parks, Wildlife and Plant Conservation – DNP) ดูแลบริหารอุทยานแห่งชาติและเขตอนุรักษ์พันธุ์สัตว์ป่า ซึ่งรวมถึงป่าในพื้นที่ด้วย ทั้งสองหน่วยงานแบ่งความรับผิดชอบพร้อมทำงานร่วมกับตำรวจแห่งชาติเพื่อบังคับใช้บทบัญญัติแห่งกฎหมายเกี่ยวกับความผิดทางอาญาที่ควบคุมแต่ละอาณาเขต

กรมป่าไม้ ประกอบด้วยเจ้าหน้าที่ระดับจังหวัด อำเภอ และป่าสงวนแต่ละพื้นที่¹⁴ เจ้าหน้าที่ระดับอำเภอและจังหวัดจะรายงานต่อผู้ว่าราชการจังหวัดและข้าราชการประจำอำเภอซึ่งขึ้นตรงต่อกระทรวงมหาดไทย¹⁵

หน้าที่ความรับผิดชอบของกรมป่าไม้ ได้แก่

• ออกแบบแผนการจัดการป่าสงวนแต่ละแห่ง
• ออกใบอนุญาตเพื่อการเก็บรวบรวมผลิตภัณฑ์ที่ได้จากป่า
• บังคับใช้กฎหมายและข้อบังคับที่เกี่ยวกับป่าสงวน

ป่าชุมชน​

ชุมชนที่อาศัยอยู่ในเขตป่าและพื้นที่ใกล้เคียงได้ร่วมรณรงค์อย่างต่อเนื่องเรื่องสิทธิในที่ดินทำกินตามกฎหมาย ภายหลังการประกาศเขตป่าสงวนและเขตอนุรักษ์ที่ทับซ้อนที่ทำกินและอยู่อาศัยของประชาชน แต่กลับไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร หลายปีที่มา กรมป่าไม้ได้พิสูจน์สิทธิ์รับรองป่าชุมชนกว่า 7,000 แห่ง โดยให้ชุมชนมีสิทธิ์เก็บของป่าเพื่อการบริโภคในครัวเรือนเท่านั้น (และยังมีป่าชุมชนอีกกว่า 3,000 แห่งที่มีอยู่ แต่ยังไม่ได้รับรองอย่างเป็นทางการ)¹⁶ จนกระทั่งเมื่อไม่นานนี้ มีมาตรการแก้ไขให้สิทธิที่ดินทำกินตามข้อตกลงโดยไม่ต้องอ้างอิงกฎหมาย¹⁷  

เอกสารความพร้อม REDD ของประเทศไทยที่นำเสนอต่อกองทุนหุ้นส่วนคาร์บอนป่าไม้ (Forest Carbon Partnership Facility – FCPF) อ้างอิงถึงมาตรา 19 ของพระราชบัญญัติป่าสงวน โดยให้เป็นอำนาจแก่อธิบดีกรมป่าไม้ในการจัดการป่าไม้​¹⁸ โดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 ระบุให้ชุมชนมีสิทธิในการใช้งานแต่ไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินของรัฐ นอกจากนี้ ยังมีมติให้มีการลงทะเบียนด้านสิทธิเป็นระยะ ๆ¹⁹

อย่างไรก็ตาม ในเดือนกุมภาพันธ์ 2562 ที่ผ่านมา สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) มีมติเห็นชอบผ่านร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ซึ่งมีผลประกาศใช้ในเดือนพฤศจิกายนของปีเดียวกัน พ.ร.บ. นี้ให้การยอมรับการจัดตั้งป่าชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์อย่างเป็นทางการ ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะยังคงสิทธิในการครอบครองทั้งหมด²⁰ อย่างไรก็ดี พ.ร.บ. นี้ยังไม่ยอมรับสิทธิของป่าชุมชนในเขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า หรือพื้นที่คุ้มครองอื่น ๆ²¹

เมื่อไม่นานนี้ รายงานวิเคราะห์เชิงกฎหมายของพระราชบัญญัติป่าชุมชนยืนยันให้เห็นว่าการตราพระราชบัญญัติป่าชุมชนเป็นขั้นตอนสำคัญในการเสริมสร้างการยอมรับบทบาทของชุมชนในการจัดการป่าไม้นอกพื้นที่ป่าคุ้มครองอย่างเป็นทางการ ในบทวิเคราะห์​ยังได้ระบุช่องว่างทางกฎหมายที่สำคัญ​ คือสมาชิกในชุมชนได้รับอนุญาตให้ใช้ผลิตภัณฑ์จากป่าเพื่อการยังชีพเท่านั้น ห้ามใช้เพื่อการค้า²²

ป่าชุมชนดีเด่น อ.ท่าแซะ จ.ชุมพร  ที่มา: ไทยรัฐออนไลน์​, CC-BY-NC-SA 3.0.

กิจกรรมในเขตป่าใดบ้างที่ได้รับอนุญาต และใครมีอำนาจดูแล?

การเข้าครอบครองที่ดินสาธารณะใด ๆ ถือเป็นสิ่งต้องห้าม แต่ในทางปฏิบัติ จะห้ามการถือครองพื้นที่ในป่า​ที่ยังไม่ได้รับรองเป็นเขตอนุรักษ์ตามกฎหมาย โดยเฉพาะตามเนินเขา ภูเขา และในระยะที่ 40 เมตรจากเชิงเขาหรือภูเขาเท่านั้น²³ พ.ร.บ. ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 ระบุว่าการตัดไม้และการเก็บของป่าทุกชนิดจะต้องได้รับอนุญาตตามกฎหมายเท่านั้น²⁴

พระราชบัญญัติป่าไม้ปี พ.ศ. 2484 ได้กำหนดไม้หวงห้ามทั่วประเทศไว้ 2 ประเภทหลัก: ประเภท ก. ไม้หวงห้ามธรรมดา (รวมถึงไม้สัก) ซึ่งการทำไม้จะต้องได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ และประเภท ข. ไม้หวงห้ามพิเศษ ซึ่งไม่อนุญาตให้ทำไม้ เว้นแต่รัฐมนตรีจะได้อนุญาตในกรณี​พิเศษ²⁵ อย่างไรก็ตาม การทำไม้ในพื้นที่สาธารณะทุกประเภทมีผลยุติลงทันทีตั้งแต่มีประกาศใช้มติครม.ปิดป่าสัมปทาน พุทธศักราช 2532  

นอกจากนี้ การครอบครองหรือใช้ที่ดินในป่าสงวนแห่งชาติเพื่อการเกษตรถือเป็นการกระทำที่ขัดต่อพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 โดยมีข้อยกเว้นบางประการ คือ 1) เป็นผู้ที่ประกอบอาชีพหรือใช้ที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติก่อนล่วงหน้าวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ และได้ยื่นคำขออนุญาตภายใน 90 วันหลังจากการกำหนดเป็นป่าสงวนแห่งชาติ และ 2) ผู้ที่ได้รับสัมปทานหรือได้รับอนุญาตพิเศษเพื่อเข้าทำประโยชน์หรืออยู่อาศัยในเขตป่าสงวนแห่งชาติแล้ว ข้อยกเว้นเหล่านี้ และคำอธิบายเขต A และ​ E จากแผนภาพข้างต้นถือเป็นข้อมูลที่มีนัยสำคัญเมื่อคำนึงถึงขนาดประชากรที่อาศัยในเขตป่าสงวนแห่งชาติ          

ภายใต้พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.​ 2504 ห้ามมิให้มีการจัดเก็บหรือทำอันตรายต่อทรัพยากรธรรรมชาติ ซึ่งรวมถึงพืชพันธุ์ต่าง ๆ ในเขตอุทยานแห่งชาติ และไม่อนุญาตให้ประกอบอาชีพใด ๆ ในพื้นที่เขตอุทยาน²⁶ นับได้ว่าการบังคับใช้พระราชบัญญัตินี้มีความเข้มงวดมากกว่ามาตรการของเขตป่าสงวน และมีความท้าทายอย่างมาก เนื่องจากคาดการณ์ว่ามีประชากรกว่าหนึ่งล้านคนที่อยู่อาศัยทำกินในเขตอุทยานแห่งชาติทั่วประเทศ²⁷ โดยข้อบังคับภายใต้พระราชบัญญัติป่าสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2535 มีความคล้ายคลึงเช่นกัน²⁸

ตารางที่ 1: หน่วยงานหลักและหน้าที่รับผิดชอบต่อป่าไม้​

ปรับปรุงล่าสุด: 31 สิงหาคม 2564