นโยบายและการจัดการป่าไม้

กฎหมายและนโยบายด้านป่าไม้

ประเทศไทยบังคับใช้นโยบายและกฎหมายด้านการจัดการป่าไม้อย่างเป็นระบบและยั่งยืนมานานกว่าสามทศวรรษ ถึงแม้จะพบความท้าทายอย่างมากทั้งในเชิงปฏิบัติ การมีส่วนร่วมและสิทธิของชุมชน2 หลักธรรมาภิบาลจึงถือได้ว่าเป็นปัจจัยบวกที่ส่งเสริมต่อความสมบูรณ์ของป่าไม้ไทย3

นิยามของป่าไม้

โดยทั่วไป “ป่า” หมายถึง ขอบเขตพื้นที่ป่าที่มิได้มีกรรมสิทธิ์ของบุคคลตามกฎหมายที่ดินและไม่เกี่ยวข้องกับป่าปกคลุม ส่วนคำว่า “ป่าสงวน” มีความหมาย​เฉพาะเจาะจงที่เน้นการดูแลจากภาครัฐ แต่ก็ไม่จำเป็นต้องเป็นป่าปกคลุม ซึ่งภายใต้พระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 และพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 “ป่า” หมายถึงที่ดินสาธารณะทั้งหมดไม่ว่าจะเป็นป่าหรือไม่ก็ตาม4 โดย “ป่าสงวน” “อุทยานแห่งชาติ” และ “เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า” เป็นหมวดหมู่หลักของที่ดินสาธารณะที่ได้กำหนดไว้อย่างเป็นทางการ (แต่ก็พบบางกรณีที่มีความทับซ้อนกัน)5 แต่ละหมวดหมู่อาจจะ​รวมถึงป่าไม้ธรรมชาติ ​และจะมีระดับการดูแลที่แตกต่างกันไป รวมถึงพืชและสัตว์บางสายพันธุ์ยังได้รับการคุ้มครองเป็นพิเศษด้วย ในขณะเดียวกัน ภาครัฐมีแผนงานเพิ่มพื้นที่ป่าปกคลุมให้ได้ตามเป้าหมายมากกว่าร้อยละ 40 ของพื้นที่ทั้งประเทศ6

บางคนเรียกที่ดินสาธารณะเป็น “ป่าตามกฎหมาย” ตามพระราชบัญญัติที่ออกประกาศใช้ในปี 2484 และ 25077จากพื้นที่ทั้งหมดของประเทศทั้งสิ้น 41 ล้านเฮกตาร์ (หรือประมาณ 256.25 ล้านไร่)  เป็นป่าอนุรักษ์หรือเขตสงวนจำนวน 23 ล้านเฮกตาร์ (หรือ 143.75 ล้านไร่) โดยปกติจะมีข้อกำหนดเรื่องกิจกรรมที่ได้รับอนุญาตในพื้นที่ป่าสงวนที่ระบุไว้ (อ่านเพิ่มเติม “กิจกรรมที่ได้รับอนุญาต” ด้านล่าง)

นโยบายการป่าไม้แห่งชาติ พ.ศ. 2528 ได้ระบุหมวดหมู่ย่อยเพิ่มเติมของที่ดินภายใต้ป่าสงวน​ คือ เขตอนุรักษ์ (Conservation – C) ที่ไม่อนุญาตให้มีการตั้งถิ่นฐานหรือทำกิจกรรมใด ๆ; เขตเศรษฐกิจ (Economic – E) เขตที่อนุญาตให้ทำกิจกรรมเชิงเศรษฐกิจบางอย่าง เช่น การทำป่าปลูก และ/หรือการเก็บเกี่ยวไม้; และเขตเกษตรกรรม (Agriculture – A) ที่เน้นวัตถุประสงค์หลัก คือเพื่อการเกษตร กรมป่าไม้ได้ใช้เกณฑ์นี้ตัดสินการตั้งถิ่นฐานของชุมชนก่อนหรือหลังการจัดตั้งเขตป่าอนุรักษ์ โดยไม่ต้องจำเป็นต้องมีกรรมสิทธิ์ครอบครองอย่างถูกต้องสมบูรณ์8

กราฟิกแสดงการจำแนกพื้นที่ป่าในประเทศไทยด้านล่างนี้นำมาออกแบบให้เข้าใจง่ายยิ่งขึ้น​9

Forest Land Classification in Thailand

ที่ดินสาธารณะสองประเภทที่มีมาตรการปกป้องอย่างเป็นระบบ คือ อุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ในปี 2562 พบว่ามีรายงานพื้นที่ทั้งสิ้น 6.7 ล้านเฮกตาร์ (ประมาณ 41.9 ล้านไร่) ในเขตที่กำหนดเป็นอุทยานแห่งชาติจำนวน 100 แห่ง และมีพื้นที่อีกประมาณ 1 ล้านเฮกตาร์ (หรือ 6.25 ล้านไร่) ในเขตที่มีการนำเสนอให้เป็นอุทยานแห่งชาติ นอกจากนี้ มีพื้นที่ประมาณ 3.6 ล้านเฮกตาร์ (หรือ 22.5 ล้านไร่) ในเขตที่กำหนดเป็นเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า 56 แห่งและ 13,400 เฮกตาร์ (หรือ 83,750 ไร่) ในเขตที่มีการนำเสนอให้เป็นเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าใหม่ 2 แห่ง10 การแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติและ พ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่าทั้งสองฉบับเพิ่งได้ผ่านการพิจารณาอนุมัติในช่วงกลางปี 2562 ที่ผ่านมา และจะมีผลบังคับใช้ในเดือนพฤศจิกายนในปีเดียวกัน สิ่งสำคัญ คือ สวนป่าและสวนพฤกษศาสตร์จะได้รับความคุ้มครองเช่นเดียวกับอุทยานแห่งชาติ และได้เพิ่มบทลงโทษอาชญากรรมที่เกี่ยวกับสัตว์ป่าต่าง ๆ11

พระราชบัญญัติสวนป่า พ.ศ. 2535 ว่าด้วยการปลูกป่าเชิงพาณิชย์สามารถดำเนินการได้ในพื้นที่ป่าเสื่อมโทรมภายใต้การกำกับขององค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ หรือในที่ดินส่วนบุคคลที่มีใบอนุญาตที่ถูกต้อง12 ป่าสงวนในปัจจุบันจึงนับรวมทั้งป่าธรรมชาติและสวนป่า13

ผู้รับผิดชอบจัดการป่าไม้หลักคือใคร?

ปัจจุบัน มีสองกรมหลักภายใต้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมแบ่งหน้าที่รับผิดชอบการจัดการป่าไม้ คือ กรมป่าไม้ (Royal Forest Department – RFD) ดูแลป่าสงวนและกำกับสวนป่าเชิงพาณิชย์ของภาคเอกชน และกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช (Department of National Parks, Wildlife and Plant Conservation – DNP) ดูแลบริหารอุทยานแห่งชาติและเขตอนุรักษ์พันธุ์สัตว์ป่า ซึ่งรวมถึงป่าในพื้นที่ด้วย ทั้งสองหน่วยงานแบ่งความรับผิดชอบพร้อมทำงานร่วมกับตำรวจแห่งชาติเพื่อบังคับใช้บทบัญญัติแห่งกฎหมายเกี่ยวกับความผิดทางอาญาที่ควบคุมแต่ละอาณาเขต

กรมป่าไม้ ประกอบด้วยเจ้าหน้าที่ระดับจังหวัด อำเภอ และป่าสงวนแต่ละพื้นที่14 เจ้าหน้าที่ระดับอำเภอและจังหวัดจะรายงานต่อผู้ว่าราชการจังหวัดและข้าราชการประจำอำเภอซึ่งขึ้นตรงต่อกระทรวงมหาดไทย15

หน้าที่ความรับผิดชอบของกรมป่าไม้ ได้แก่

  • ออกแบบแผนการจัดการป่าสงวนแต่ละแห่ง
  • ออกใบอนุญาตเพื่อการเก็บรวบรวมผลิตภัณฑ์ที่ได้จากป่า
  • บังคับใช้กฎหมายและข้อบังคับที่เกี่ยวกับป่าสงวน

ป่าชุมชน​

ชุมชนที่อาศัยอยู่ในเขตป่าและพื้นที่ใกล้เคียงได้ร่วมรณรงค์อย่างต่อเนื่องเรื่องสิทธิในที่ดินทำกินตามกฎหมาย ภายหลังการประกาศเขตป่าสงวนและเขตอนุรักษ์ที่ทับซ้อนที่ทำกินและอยู่อาศัยของประชาชน แต่กลับไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร หลายปีที่มา กรมป่าไม้ได้พิสูจน์สิทธิ์รับรองป่าชุมชนกว่า 7,000 แห่ง โดยให้ชุมชนมีสิทธิ์เก็บของป่าเพื่อการบริโภคในครัวเรือนเท่านั้น (และยังมีป่าชุมชนอีกกว่า 3,000 แห่งที่มีอยู่ แต่ยังไม่ได้รับรองอย่างเป็นทางการ)16 จนกระทั่งเมื่อไม่นานนี้ มีมาตรการแก้ไขให้สิทธิที่ดินทำกินตามข้อตกลงโดยไม่ต้องอ้างอิงกฎหมาย17  

เอกสารความพร้อม REDD ของประเทศไทยที่นำเสนอต่อกองทุนหุ้นส่วนคาร์บอนป่าไม้ (Forest Carbon Partnership Facility – FCPF) อ้างอิงถึงมาตรา 19 ของพระราชบัญญัติป่าสงวน โดยให้เป็นอำนาจแก่อธิบดีกรมป่าไม้ในการจัดการป่าไม้​18 โดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 ระบุให้ชุมชนมีสิทธิในการใช้งานแต่ไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินของรัฐ นอกจากนี้ ยังมีมติให้มีการลงทะเบียนด้านสิทธิเป็นระยะ ๆ19

อย่างไรก็ตาม ในเดือนกุมภาพันธ์ 2562 ที่ผ่านมา สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) มีมติเห็นชอบผ่านร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ซึ่งมีผลประกาศใช้ในเดือนพฤศจิกายนของปีเดียวกัน พ.ร.บ. นี้ให้การยอมรับการจัดตั้งป่าชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์อย่างเป็นทางการ ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะยังคงสิทธิในการครอบครองทั้งหมด20 อย่างไรก็ดี พ.ร.บ. นี้ยังไม่ยอมรับสิทธิของป่าชุมชนในเขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า หรือพื้นที่คุ้มครองอื่น ๆ21

Community Forest in Tha Sae, Chumphon Province

ป่าชุมชนดีเด่น อ.ท่าแซะ จ.ชุมพร  ที่มา: ไทยรัฐออนไลน์​, CC-BY-NC-SA 3.0.

กิจกรรมในเขตป่าใดบ้างที่ได้รับอนุญาต และใครมีอำนาจดูแล?

การเข้าครอบครองที่ดินสาธารณะใด ๆ ถือเป็นสิ่งต้องห้าม แต่ในทางปฏิบัติ จะห้ามการถือครองพื้นที่ในป่า​ที่ยังไม่ได้รับรองเป็นเขตอนุรักษ์ตามกฎหมาย โดยเฉพาะตามเนินเขา ภูเขา และในระยะที่ 40 เมตรจากเชิงเขาหรือภูเขาเท่านั้น22 พ.ร.บ. ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 ระบุว่าการตัดไม้และการเก็บของป่าทุกชนิดจะต้องได้รับอนุญาตตามกฎหมายเท่านั้น23

พระราชบัญญัติป่าไม้ปี พ.ศ. 2484 ได้กำหนดไม้หวงห้ามทั่วประเทศไว้ 2 ประเภทหลัก: ประเภท ก. ไม้หวงห้ามธรรมดา (รวมถึงไม้สัก) ซึ่งการทำไม้จะต้องได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ และประเภท ข. ไม้หวงห้ามพิเศษ ซึ่งไม่อนุญาตให้ทำไม้ เว้นแต่รัฐมนตรีจะได้อนุญาตในกรณี​พิเศษ24 อย่างไรก็ตาม การทำไม้ในพื้นที่สาธารณะทุกประเภทมีผลยุติลงทันทีตั้งแต่มีประกาศใช้มติครม.ปิดป่าสัมปทาน พุทธศักราช 2532  

นอกจากนี้ การครอบครองหรือใช้ที่ดินในป่าสงวนแห่งชาติเพื่อการเกษตรถือเป็นการกระทำที่ขัดต่อพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 โดยมีข้อยกเว้นบางประการ คือ 1) เป็นผู้ที่ประกอบอาชีพหรือใช้ที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติก่อนล่วงหน้าวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ และได้ยื่นคำขออนุญาตภายใน 90 วันหลังจากการกำหนดเป็นป่าสงวนแห่งชาติ และ 2) ผู้ที่ได้รับสัมปทานหรือได้รับอนุญาตพิเศษเพื่อเข้าทำประโยชน์หรืออยู่อาศัยในเขตป่าสงวนแห่งชาติแล้ว ข้อยกเว้นเหล่านี้ และคำอธิบายเขต A และ​ E จากแผนภาพข้างต้นถือเป็นข้อมูลที่มีนัยสำคัญเมื่อคำนึงถึงขนาดประชากรที่อาศัยในเขตป่าสงวนแห่งชาติ          

ภายใต้พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.​ 2504 ห้ามมิให้มีการจัดเก็บหรือทำอันตรายต่อทรัพยากรธรรรมชาติ ซึ่งรวมถึงพืชพันธุ์ต่าง ๆ ในเขตอุทยานแห่งชาติ และไม่อนุญาตให้ประกอบอาชีพใด ๆ ในพื้นที่เขตอุทยาน25 นับได้ว่าการบังคับใช้พระราชบัญญัตินี้มีความเข้มงวดมากกว่ามาตรการของเขตป่าสงวน และมีความท้าทายอย่างมาก เนื่องจากคาดการณ์ว่ามีประชากรกว่าหนึ่งล้านคนที่อยู่อาศัยทำกินในเขตอุทยานแห่งชาติทั่วประเทศ26 โดยข้อบังคับภายใต้พระราชบัญญัติป่าสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2535 มีความคล้ายคลึงเช่นกัน27

ตารางที่ 1: หน่วยงานหลักและหน้าที่รับผิดชอบต่อป่าไม้​

หน่วยงาน
อักษรย่อ
หน้าที่รับผิดชอบ
กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (Ministry of Natural Resources and Environment)
ทส. (MNRE)
กำกับการทำงานของ 3 กรมหลัก คือ ปม. อ.อ.ป. และ อส.
กรมป่าไม้ (Royal Forest Department)
ปม. (RFD)
หน่วยงานสังกัด ทส. รับผิดชอบดูแลภาคป่าไม้และจัดการป่าที่รัฐเป็นเจ้าของ และอยู่นอกพื้นที่อนุรักษ์29
องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (Forest Industry Organization)
อ.อ.ป. (FIO)
รัฐวิสาหกิจดำเนินธุรกิจทำไม้สังกัด ทส. ที่ดูแลจัดการสวนป่า
กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช (Department of National Parks, Wildlife and Plant Conservation)
อส. (DNP)
หน่วยงานสังกัด ทส. จัดการป่าสงวนของประเทศ
กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (Ministry of Agriculture and Cooperatives)
กษ. (MOAC)
ดูแลสวนยางพาราเชิงพาณิชย์
กระทรวงมหาดไทย (Ministry of Interior)
มท. (MOI)
ดูแลหน่วยงานระดับตำบล อำเภอ และจังหวัดที่มีบทบาทสำคัญในการตัดสินใจจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และมีหน่วยสืบสวนในสังกัดที่ตรวจสอบรายงานการตัดไม้อย่างผิดกฎหมาย28
กระทรวงพาณิชย์ (Ministry of Commerce)
พณ. (MOC)
กรมศุลกากรตรวจสอบความถูกต้องของการนำเข้า-ส่งออกไม้

 

References

Contact us

Contact us

Do you have questions on the content published by Open Development Thailand? We will gladly help you.

Have you found a technical problem or issue on the Open Development Thailand website?

Tell us how we're doing.

Do you have resources that could help expand the Open Development Thailand website? We will review any map data, laws, articles, and documents that we do not yet have and see if we can implement them into our site. Please make sure the resources are in the public domain or fall under a Creative Commons license.

File was deleted
ERROR!

Disclaimer: Open Development Thailand will thoroughly review all submitted resources for integrity and relevancy before the resources are hosted. All hosted resources will be in the public domain, or licensed under Creative Commons. We thank you for your support.

FrTDr
* The idea box couldn't be blank! Something's gone wrong, Please Resubmit the form! Please add the code correctly​ first.

Thank you for taking the time to get in contact!