ที่ดิน

ประเทศไทยมีความร่ำรวยที่สุดในภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง ประเทศไทยยังมีนโยบายและแนวปฏิบัติด้านที่ดินที่ยาวนานรวมทั้งแนวปฏิบัติการครอบครองที่ดินของเอกชนโดยปราศจากการถูกแทรกแซง ประมวลกฎหมายที่ดินออกในปี พ.ศ. 2497 และได้แก้ไขเพิ่มเติมเมื่อเร็ว ๆ นี้ในปี พ.ศ. 25511 กรอบทางกฎหมายนี้ยังคงมีเสถียรภาพอย่างต่อเนื่องโดยการสืบทอดผ่านระบอบการเมืองที่ต่างกันไปในขณะที่สถานะของที่ดินมีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ในปี พ.ศ. 2504 ประเทศไทยมีพื้นที่ป่าไม้ร้อยละ 53 ของพื้นที่ทั้งประเทศ และในปี พ.ศ. 2549 พื้นที่ป่าไม้ลดลงเหลือร้อยละ 25 พื้นที่การเกษตรขยายตัวอย่างรวดเร็วโดยผ่านการตัดไม้ทำลายป่าแล้วลดลงจากการแปลงเป็นพื้นที่เมืองหรือการใช้ประโยชน์ในเชิงพาณิชย์2 ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาพื้นที่การเกษตรได้ฟื้นตัวขึ้นและขณะนี้ร้อยละ 43 ของพื้นที่ทั้งหมดของประเทศถูกนำมาใช้เพื่อการเพาะปลูก 3 จากข้อมูลล่าสุดในปี พ.. 2560 พื้นที่ป่าไม้เพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 32 ของพื้นที่ทั้งหมด4 การเพิ่มจำนวนประชากร การเปิดเสรีของตลาดที่ดินและการเติบโตของธุรกิจการเกษตรเป็นปัจจัยสำคัญที่มีผลกระทบต่อการเป็นเจ้าของที่ดิน มีจำนวนเกษตรกรที่ไม่มีที่อยู่อาศัยหรือชาวนาที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเองเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ5 อย่างไรก็ดี เกษตรกรรายย่อยปัจจุบันยังคงไม่ได้รับความเท่าเทียมในการถือครองที่ดิน6

แหล่งที่มาของข้อมูล: องค์กรเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศของสหรัฐฯ กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินและการกำกับดูแลทรัพยากรของประเทศไทย *สำนักงานสถิติแห่งชาติ สร้างโดย ODI เมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2559 ภายใต้ลิขสิทธิ์ CC BY-SA 4.0

นโยบายที่ดินและการบริหารจัดการที่ดิน

ระบบการบริหารที่ดินของไทยถือเป็นรูปแบบที่มีประสิทธิภาพและโปร่งใสสำหรับประเทศอื่น ๆ 7 กระทรวงต่างๆและหน่วยงานต่างๆมีส่วนเกี่ยวข้องโดยแต่ละหน่วยงานมีอำนาจตามกฎหมายต่างๆและมีหน้าที่ความรับผิดชอบที่แตกต่างกัน 8 ความรับผิดชอบด้านการจัดการที่ดินทางการเกษตรและที่ดินเพื่อการอยู่อาศัยรวมถึงการจัดและการจดทะเบียนที่ดินอยู่ในความรับผิดชอบของกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทยซึ่งดำเนินการผ่านระบบที่ดินของสำนักงานที่ดินจังหวัดและสำนักงานที่ดินอำเภอ 9 ขั้นตอนการบริหารส่วนใหญ่สามารถดำเนินการได้เสร็จสิ้นภายในเวลาไม่ถึง 1 วันและการจดทะเบียนที่ดินจะมีมูลค่าประมาณร้อยละ 1 ของมูลค่าทรัพย์สิน 10

คณะกรรมการจัดสรรที่ดินแห่งชาติที่จัดตั้งขึ้นโดยประมวลกฎหมายที่ดินโดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นประธาน 11 ก่อตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2545 กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมรับผิดชอบการจัดการน้ำและป่าไม้และภารกิจอื่น ๆ 12 ระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องภายใต้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กรมป่าไม้ซึ่งมีบทบาทที่เข้มแข็งในการจัดการป่าสงวนแห่งชาติและพื้นที่คุ้มครอง13  กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ได้แก่ สํานักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและกรมพัฒนาที่ดินมีหน้าที่จัดสรรที่ดินให้แก่เกษตรกรและการจำแนกประเภทของการใช้ประโยชน์ที่ดินตามลำดับ 14

แหล่งชุมชนแออัดริมคลองในกรุงเทพมหานคร ภาพโดย erozen แหล่งข้อมูลจากฟลิคเกอร์ เมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2552 ภายใต้ลิขสิทธิ์ของ CC BY-NC 2.0

ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ได้แบ่งแยกระหว่างทรัพย์สินส่วนบุคคลซึ่งได้รับการคุ้มครองตามกฎหมาย และที่ดินของรัฐซึ่งรวมถึงที่ดินทั้งหมด “ซึ่งไม่มีผู้ครอบครองกรรมสิทธิ์” ที่ดินของรัฐอาจให้สัมปทาน การให้เช่าหรือเช่าโดยรัฐบาล มีบทบัญญัติที่แยกต่างหากเกี่ยวกับการทำเหมืองแร่และป่าไม้ 15 ไทยเป็นประเทศเดียวในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่กฏหมายอนุญาตให้นักลงทุนต่างชาติเข้าครอบครองที่ดินภายใต้ข้อจำกัดเฉพาะและในจำนวนที่ต่ำกว่าประชาชนชาวไทย 16 กฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่น ๆ ได้แก่ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ. ศ. 2526 พระราชบัญญัติพัฒนาที่ดินพ.ศ. 2526 และพระราชบัญญัติการจัดรูปที่ดิน พ.ศ. 2547 17 ในปี พ.ศ. 2550 ประเทศไทยได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนหลังจากได้มีการปรึกษาหารือกันเป็นระยะเวลากว่า 15 ปีระหว่างกรมป่าไม้และกลุ่มประชาสังคม 18 อย่างไรก็ตามในปี 2552 ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 มีผลบังคับใช้และกฎหมายป่าชุมชนก็ไม่เคยเป็นกฎหมาย 19 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกล่าวว่าโครงการจัดสรรที่ดินหลายแห่งล้มเหลวเนื่องจากที่ดินตกไปอยู่ในมือของนายทุนที่ดิน 20

ตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวที่ประกาศใช้โดยรัฐบาลทหารที่เข้ามามีอำนาจเมื่อพ.ศ. 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ “จะมีอำนาจสั่งให้ยับยั้งหรือดำเนินการใด ๆ ไม่ว่าการกระทำดังกล่าวจะมีผลบังคับใช้กับฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหารหรือตุลาการ” 21 ซึ่งรวมถึงการแก้ไขหรือการยกเลิกกฎหมายหรือวิธีปฏิบัติที่มีอยู่ที่รวมถึงเรื่องเกี่ยวกับที่ดิน ตัวอย่าง เช่น ในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2558 นายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ออกคำสั่งฉบับที่ 17/2558 เพื่อประกาศเขตเศรษฐกิจพิเศษ 5 เขต (SEZs) ทำให้เกิดการเวนคืนที่ดิน 22 เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงที่ดินรัฐบาลจึงมีแผนที่จะจัดสรรที่ดินของรัฐจำนวน 195,000 ไร่ (31,200 เฮกตาร์) ใน 47 จังหวัดให้แก่กว่า 43,000 ครอบครัวที่ไม่มีที่ดินซึ่งที่ดินจะได้รับการจัดการโดยสหกรณ์ซึ่งไม่ใช่ของเอกชน 23

ตั้งแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ปรากฎว่ามีการประกาศใช้กฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับที่ดินเช่น พระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน (ฉบับที่ 2) .. 2558 เป็นกรอบกฎหมายหลักเพื่อใช้พัฒนาการใช้ที่ดินในประเทศพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ฉบับที่ 2) .. 2559 เป็นผลจากนโยบายการปฏิรูปเพื่อปกป้องกิจกรรมเพื่อเกษตรกรรมของประเทศ โดยพระราชบัญญัตินี้กำหนดให้ผู้เช่าซื้อต้องแจ้งรัฐบาลหากเกษตรกรผู้เช่าไม่ต้องการใช้ที่ดินเพื่อการเกษตรอีกต่อไปและหากพบที่ดินถูกทิ้งร้างไว้โดยไม่ทำการเกษตรจะมีระวางค่าปรับตามที่กฎหมายระบุ แต่กฎหมายนี้ยังมีจุดอ่อนที่ไม่เอื้อต่อเกษตรกรที่ทำไร่หมุนเวียน นอกจากนี้ กฎหมายล่าสุดที่มีการประกาศใช้คือ พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.. 2562 ที่ยกเลิกกฎหมายภาษีที่ดินก่อนหน้านี้ และสร้างโครงสร้างภาษีใหม่สำหรับเจ้าของที่ดิน

การจำแนกประเภทที่ดิน

ประเทศไทยได้ดำเนินแผนงานจัดสรรที่ดินขนาดใหญ่ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2527-2547 มีเป้าหมายเพื่อกำหนดรูปแบบการครอบครองที่มีอยู่แต่ไม่มีเอกสารการถือครองให้มีความชัดเจนและปรับปรุงการบริหารจัดการที่ดินในระบบกฎหมายที่มีความครอบคลุม มีการออกเอกสารสิทธิ์จำนวนมากกว่า 11.50 ล้านฉบับในช่วงเวลานี้ 24 โครงการนี้ได้รับทุนสนับสนุนจากรัฐบาลไทยธนาคารโลกและรัฐบาลออสเตรเลียและได้รับการยกย่องว่าประสบความสำเร็จเป็นอย่างดี  25

อันที่จริงแล้ว ที่ดินที่ไม่ได้จัดเป็นประเภทเป็นที่ดินส่วนตัวถือเป็นพื้นที่ป่าไม้ของรัฐ ซึ่งข้อมูลปีพ.. 2560 พบว่ามีพื้นที่ป่าไม้ของรัฐมีจำนวนร้อยละ 40 ของที่ดินทั้งหมด26โดยแบ่งได้เป็นพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติและพื้นที่ป่าอนุรักษ์

เกษตรกรรมรายย่อยและธุรกิจการเกษตรขนาดใหญ่ยังคงมีการใช้ที่ดินส่วนตัวอย่างสำคัญ27ถึงแม้ว่าเกษตรกรไทยรุ่นใหม่จะย้ายไปทำงานในเมืองมากขึ้น แต่ครอบครัวของพวกเขาก็ยังคงรักษาที่ดินเพื่อการเกษตรเพื่อความมั่นคงของครอบครัว28

นักวิเคราะห์อ้างว่าสิทธิของผู้ถือครองที่ดินรายย่อยยังคงน้อยกว่าองค์กรหรือผู้ถือครองที่ดินรายใหญ่เนื่องจากมีสิทธิในกฎหมายต่างกัน 29 ในขณะที่คนที่มีเอกสารสิทธิ์จะมีความมั่นคงในการใช้ประโยชน์ที่ดิน ระบบยังไม่ครอบคลุมถึงการตั้งถิ่นฐานอย่างไม่เป็นทางการในเมืองหรือผู้ครอบครองที่ดินป่า ในกรณีดังกล่าวจะมีการออกสิทธิการใช้งานชั่วคราวและสิทธิการใช้งานประเภทอื่น ๆ โดยมีสิทธิน้อยกว่าการเป็นเจ้าของเต็มรูปแบบ  30

เกือบร้อยละ 19 ของที่ดินในประเทศไทยถูกจัดให้เป็นพื้นที่คุ้มครองรวมถึงอุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าซึ่งเป็นอัตราสูงสุดของพื้นที่แผ่นดินใหญ่ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยกเว้นกัมพูชา31 กลุ่มชนพื้นเมืองและผู้อพยพที่อาศัยอยู่ในที่ราบสูงภาคเหนือปฏิบัติตามกฎหมายจารีตประเพณีและดูแลการเข้าถึงและการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยกลุ่มชนพื้นเมืองเหล่านี้มักจะยังไม่มีสิทธิได้สัญชาติเป็นพลเมืองเต็มรูปแบบ32 นอกจากนี้ ที่ดินส่วนใหญ่จัดเป็นที่ดินป่าไม้ของรัฐและกฎหมายของประเทศไม่ยอมรับสิทธิที่ดินตามธรรมเนียมปฏิบัติ33 ร่างกฎหมายป่าชุมชนที่นำเสนอต่อรัฐสภาฯ เพื่อพิจารณาตั้งแต่ปี พ.. 2550 แต่ไม่ได้รับการอนุมัติ34 ยอมรับสิทธิตามกฎหมายของชุมชนในบริเวณป่าในการรักษาและจัดการพื้นที่ป่า แต่สิทธิของชุมชนจำกัดเฉพาะ “ผู้อยู่อาศัยในป่าเดิม”ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ป่าเป็นเวลาอย่างน้อยสิบปี อ้างถึงกลุ่มสนับสนุนภาคประชาสังคม พระราชบัญญัติป่าชุมชนทำให้ชุมชนที่อาศัยอยู่บริเวณชายขอบของป่าคุ้มครองจำนวน 20,000 ชุมชนสูญเสียสิทธิ 35

เช่นเดียวกับในหลายประเทศ เพศเป็นปัจจัยที่ส่งผลต่อการเข้าถึงที่ดิน ตามกฎหมายผู้หญิงมีสิทธิเท่าเทียมกันในการเป็นเจ้าของที่ดิน แต่โดยธรรมเนียมปฏิบัติผู้ชายมักควบคุมที่ดินส่วนใหญ่โดยเฉพาะในพื้นที่ชนบท36 สิ่งนี้ยังมีความแตกต่างจากระบบการถือครองที่ดินเดิมในอดีตที่ผู้หญิงมีสิทธิดูแลจัดการที่ดิน37

การโอนที่ดินและการเช่าที่ดินสาธารณะ

ที่ดินของทั้งภาคเอกชนและภาครัฐสามารถให้เช่าได้ถึง 30 ปี พื้นที่การเกษตรระหว่างร้อยละ 11 ถึงร้อยละ 30 อยู่ภายใต้รูปแบบการเช่ารูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง 38 มีที่ดินให้เช่ามากถึง 1 ใน 3 ของพื้นที่การเกษตรในพื้นที่ภาคกลางแต่ในภูมิภาคอื่น ๆมีปริมาณต่ำกว่ามาก ครัวเรือนที่ไม่มีที่ดินทำกินมีสัดส่วนร้อยละ 6 และร้อยละ 14 ของพื้นที่ทั้งหมดในทศวรรษ 2533 39

รัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ของไทยรับประกันการชดเชยการเวนคืนทรัพย์สินของเอกชนเพื่อประโยชน์สาธารณะ ขั้นตอนเหล่านี้ได้รับการปฏิบัติตามระบบกฎหมาย โดยมีข้อยกเว้นหลายประการในกรณีของชนพื้นเมืองที่สูญเสียที่ดินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน 40 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2557 ไม่มีบทบัญญัติใด ๆ เกี่ยวกับการโอนที่ดิน


แหล่งที่มาของข้อมูล: การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย สร้างโดย ODI เมื่อเดือนมิถุนายน 2559 ภายใต้ลิขสิทธิ์ CC BY-SA 4.0 เข้าไปดูข้อมูล

เมื่อพ.ศ. 2557 รัฐบาลไทยได้อนุมัติแผนพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษจำนวน 10 แห่ง ครอบคลุมพื้นที่ 90 อำเภอในพื้นที่ชายแดน เขตเศรษฐกิจพิเศษเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ระดับชาติเพื่อกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจ ดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ สนับสนุนการพัฒนาพื้นที่ชายแดนและสนับสนุนการรวมกลุ่มของอาเซียน  41 พื้นที่ 5 เขตเศรษฐกิจพิเศษแรกได้รับการประกาศเมื่อ พ. ศ. 2558 ครอบคลุมพื้นที่จำนวน 1.83 ล้านไร่ (293,200 เฮกตาร์) 42 ในเดือนมกราคม พ.ศ. 2559 รัฐบาลได้ประกาศแผนการจัดหาที่ดินระยะที่ 2 ของเขตเศรษฐกิจพิเศษจำนวน 14,382 ไร่ (2,301 เฮกตาร์)43 เขตเศรษฐกิจใหม่นี้เป็นพื้นที่นอกเหนือจาก 44 สวนอุตสาหกรรมที่มีอยู่และอุทยานเทคโนโลยี 6 แห่งที่บริหารโดยการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (กนอ.)44

การระงับข้อพิพาทด้านที่ดิน

ก่อนที่จะมีการประกาศใช้ที่ดินอย่างกว้างขวาง ที่ดินในพื้นที่สาธารณะจำนวนมากต้องเผชิญกับปัญหาที่พบบ่อยจากการถูกบุกรุก การยึดครองที่ผิดกฎหมายและการเรียกร้องที่ทับซ้อนกัน ในปัจจุบันความขัดแย้งในที่ดินส่วนใหญ่จะกระจุกตัวอยู่ในพื้นที่ป่าที่มีประเภทการใช้ประโยชน์ที่แตกต่างกันรวมถึงอุทยานแห่งชาติและพื้นที่คุ้มครอง สาเหตุหลัก ๆ ได้แก่ การกวาดล้างและการใช้ประโยชน์ที่ดินป่าไม้ก่อนการประกาศเป็นป่าสงวน การโยกย้ายถิ่นเข้ามาอยู่อาศัยเนื่องจากการแข่งขันด้านทรัพยากรทางเศรษฐกิจ การเก็งกำไรและการสมรู้ร่วมคิด ความคลุมเครือของนโยบายและการซ้อนทับกันของระบบราชการ45 ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเกี่ยวกับความขัดแย้งของที่ดินในผืนป่าคือชุมชนชนพื้นเมือง ความสนใจด้านการอนุรักษ์ (รวมถึงกรมป่าไม้) และบริษัทต่างๆที่มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและทำเหมืองแร่

อ้างถึงองค์การสหประชาชาติ การหายตัวไปและการฆาตกรรมที่ไม่สามารถอธิบายได้ถูกเชื่อมโยงว่าเกี่ยวกับการเคลื่อนไหวด้านที่ดิน กรณีเด่นมีตั้งแต่ พ.ศ. 2557 ได้แก่ นายชัย บุญทองเล็ก หัวหน้าหมู่บ้านในจังหวัดสุราษฎร์ธานีที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งเรื่องที่ดินกับสวนปาล์มน้ำมัน และนาย ปอชาลี รักษ์เจริญ (นายบิลลี่) นักกิจกรรมชาวกะเหรี่ยงผู้ฟ้องร้องเจ้าหน้าที่โดยกล่าวหาว่าบ้านเรือนของชาวพื้นเมืองจำนวน 20 ครอบครัวในอุทยานแห่งชาติแก่งกระจานถูกเจ้าหน้าที่ทำลาย46 เมื่อเร็ว ๆ นี้ เด่น กัมเล ผู้นำด้านสิทธิที่ดินในจังหวัดชัยภูมิได้สูญหายไปเมื่อเดือนเมษายน พ.ศ. 2559 หลายสัปดาห์ต่อมาผู้ว่าราชการจังหวัดได้ออกหมายจับเขา47

ข้อพิพาทเรื่องที่ดินส่วนใหญ่ได้รับการจัดการอย่างสันติและมีประสิทธิภาพในระบบศาลแพ่ง48 ชุมชนเกษตรกรรมได้ใช้กลยุทธ์แบบผสมผสานด้านกฎหมายและยุทธศาสตร์การดำเนินการโดยตรงเพื่อผลักดันให้เกิดการปฏิรูปที่ดิน ตัวอย่าง เช่น สหพันธ์ชาวนาภาคเหนือและองค์กรพัฒนาและสร้างความเข้มแข็งของหมู่บ้านได้ร่วมมือกับขบวนการเคลื่อนไหวเพื่อประชาชนเพื่อความเท่าเทียมกันในสังคมให้มากขึ้นได้ทำการรณรงค์ให้มีการออกโฉนดชุมชน การเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้าและจัดตั้งธนาคารที่ดินแห่งชาติเพื่อช่วยในการแจกจ่ายที่ดิน 49 แม้ว่าจะมีช่องทางสำหรับเกษตรกรรายย่อยในการร้องเรียนตามสิทธิการถือครองที่ดิน แต่บ่อยครั้งพบว่าการร้องเรียนใช้เวลานานและมีค่าใช้จ่ายสูง และยังพบปัญหาการมีอคติที่ไม่เป็นธรรม50

 

ปรับปรุงล่าสุด: มีนาคม 2562

References

Contact us

Contact us

Do you have questions on the content published by Open Development Thailand? We will gladly help you.

Have you found a technical problem or issue on the Open Development Thailand website?

Tell us how we're doing.

Do you have resources that could help expand the Open Development Thailand website? We will review any map data, laws, articles, and documents that we do not yet have and see if we can implement them into our site. Please make sure the resources are in the public domain or fall under a Creative Commons license.

File was deleted
ERROR!

Disclaimer: Open Development Thailand will thoroughly review all submitted resources for integrity and relevancy before the resources are hosted. All hosted resources will be in the public domain, or licensed under Creative Commons. We thank you for your support.

9Fxsd
* The idea box couldn't be blank! Something's gone wrong, Please Resubmit the form! Please add the code correctly​ first.

Thank you for taking the time to get in contact!